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促進國家治理體系現代化的手段——構建現代稅

發布于:2017-05-23  |   作者:http://www.2503894.live  |   已聚集:人圍觀

  建現代稅收制度是進國家治理體系現代化的必要手段,稅收制度在國家治理體系中處于核心位置,亞當·斯密(1755年)曾經提出,和平、簡易稅制和可容忍的司法體制是助力國家通往富裕之路的關鍵要素。新政治經濟學的研究表明,稅收能力是國家能力的重要組成部分。比斯利(Besley)在《繁榮支柱》(PillarsofProsperity,2011年)一書中用現代經濟學的方法論證了避免政治沖突,包含廣泛的稅收遵從、合理稅收成本、寬稅基的稅收體制,保護契約和知識產權的司法制度是國家繁榮的三大支柱。


  國家為獲取稅收與公民之間達成一定的契約關系,這會促進國家民主化的進程,穩定的稅收契約關系又會促進國家財政能力的提升,從而促進國家現代治理體系的完善。因此,經濟學家熊彼特說,稅收有助于創造現代國家,稅收又有助于塑造國家。在一些治理失敗的發展中國家,他們的稅收能力較弱,更多依賴于對貿易課稅甚至是通脹稅,稅收系統腐敗現象嚴重,政府缺乏足夠的財力,不能很好地履行自己的職責。反觀現代市場經濟發達國家,稅收占GDP的比重普遍較高,稅收占GDP比重在OECD國家中能夠達到40%左右,稅種上更多依賴于收入稅和增值稅。


  十八屆三中全會以來,我國致力于國家治理體系的現代化并提出財政是國家治理體系的基礎和支柱。在任何構建現代財政制度的方案中,現代稅收制度都是不可或缺的一個重要板塊。而在中國經濟改革開放中,稅收制度改革更是一直扮演急先鋒的角色,稅改就像一個楔子敲進傳統勢力阻礙改革形成的堅冰,撬開改革的縫隙,匯入改革的洪流。


  稅收改革幫助重新定義政府與市場的關系


  考察改革開放以來的稅制改革歷史,大致可以分為三個時期,一是1980年—1993年有計劃的商品經濟時期,二是1994年—2012年社會主義市場經濟起步完善時期,三是2012年至目前還在發展的改革與開放深化期,促進國家治理體系現代化的階段,也是實現兩個百年目標的關鍵期。在這三個階段,稅收改革貫穿其中的一個重要主線就是幫助重新定義政府與市場的關系。


  第一個時期是逐漸從計劃經濟向市場經濟過渡的階段,稅收改革在此過程中從計劃經濟的收入體系向商品經濟的稅收方式轉變。改革開放以來,中國的稅收制度改革一直在國家的現代化轉型中,在促進國家治理體系現代化的進程中發揮關鍵作用。在上世紀八十年代,從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,一系列的稅收制度改革重塑了政府與市場的關系,市場主體——國有企業從上繳利潤轉變到繳納稅收;對新進入的市場主體——外國合資企業和外國投資企業,通過立法完善稅收關系。從1980年9月到1981年12月,第五屆全國人大先后通過了《中外合資經營企業所得稅法》《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》,對中外合資企業、外國企業繼續征收工商統一稅、城市房地產稅和車船使用牌照稅。


  兩次“利改稅”幫助厘清國家、政府與企業的關系。工商利稅改革意味著向現代稅制轉換。1983年,國務院決定在全國試行國營企業“利改稅”,即第一步“利改稅”,1984年10月起在全國實施工商稅制改革,發布關于國營企業所得稅、國營企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅改革等行政法規,即第二步“利改稅”。1984年稅改是改革開放之后最大規模的一次稅改,為后面稅改的順利推行奠定了堅實基礎。1991年,第七屆全國人大第四次會議將中外合資經營企業所得稅法與外國企業所得稅法合并為《外商投資企業和外國企業所得稅法》。


  1994年分稅制改革實施后,對內資企業實行統一的企業所得稅,取消原來分別設置的國營企業所得稅、國營企業調節稅、集體企業所得稅和私營企業所得稅?,F代企業的稅制改革一直到2007年推出新《企業所得稅法》才告完成,內外企業稅制實現統一,實現了市場主體在同一起跑線上競爭。


  稅收改革助力重塑中央與地方政府間的關系


  在計劃經濟下,地方政府完全沒有財政自主權,收入支出都來自于中央的統籌安排。改革開放后,從1980年起,我國財政部門采用“劃分收支,分級包干”的財政包干體制,按照行政隸屬關系劃分中央和地方財政的收支范圍,以1979年的收支預算為基數,地方財政收入大于支出的節余部分上繳;地方財政收入小于支出的赤字部分由中央財政進行調劑或補助,分成比例和基數一定、五年不變。除個別稅種之外,所有財政收入由地方負責征收,但稅基、稅率和上繳利潤的辦法均由中央確定。從1989年起,又調整基數,實行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的財政體制。財政包干制激勵了地方的發展熱情,這種財政分權式的改革促進了經濟活力的提升。財政包干也帶來幾個問題,最突出的是“兩個比重”的下降,即稅收占經濟總量的比重和中央稅收占總稅收的比重下降。其中,中央政府的收入在國家財政收入中所占的比重從1984年的40.51%下降到1993年的22.02%。其后果是中央政府的宏觀調控能力被弱化,中央財政對地方收入的依賴度提高,這不利于中央調控和全國統一大市場的形成。


  1994年稅收體制改革,又稱分稅制改革,引入現代增值稅制度,一舉建立起與社會主義市場經濟體制相適應的稅制體系。1994年分稅制改革被稱為“新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最深刻、力度最強的工商稅制改革”。中央與地方劃分不同的稅種,關稅、消費稅、中央企業和金融機構的企業所得稅為中央稅;營業稅(不含各銀行總行、鐵道部門、各保險公司總公司)、地方企業所得稅、個人所得稅、房產稅等為地方稅,增值稅、資源稅、證券交易稅為中央地方共享稅。限于歷史條件,1994年的分稅制改革并不徹底,比如稅收返還體制,改革方案中以1993年為基期年確定基數,按照1993年地方實際稅收和中央地方收入劃分情況,核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額,并以此作為中央對地方稅收的返還基數。1994年以后,中央對地方財政稅收返還數額在1993年的基礎上逐年遞增,增長率按照全國增值稅和消費稅增長率的1∶0.3決定。稅收返還體制一定程度上加劇了地方財力之間的不平衡。另外,增值稅稅制實行的是最小稅基的生產型增值稅,這些都為后來的稅收改革預留了空間。


  分稅制改革后,“兩個比重”下降的趨勢得以逆轉,分享稅成為地方政府重要的收入來源,中央政府的財力不斷增強。2007年我國財政收入占GDP比重為20.8%,到2008年,中央財政本級收入32671.99億元,占全國財政收入的53%。后續稅制改革在分稅制框架下不斷完善,繼增值稅等重要稅種的分享,2002年又實行所得稅分享制度,除鐵路、郵政、四大商業銀行和三大政策性銀行以及油氣企業繳納的所得稅繼續作為中央收入外,其他企業所得稅和個人所得稅收入由中央與地方按比例分享。2002年所得稅中央分享50%、地方分享50%,2003年所得稅中央分享60%、地方分享40%。1994年改革初步建立起現代稅收制度,此后又經過2006年生產性增值稅向消費型增值稅轉變,2015年開始的增值稅改革試點,2016年營改增全面推開,現代稅制逐步趨于完善。


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來源:中國經濟時報

作者:段炳德


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